A realização dos serviços e obras previstas no PERH, como regra geral, deverá depender da demonstração de sua viabilidade técnica e econômico-financeira, considerando aspectos sociais e ambientais.
Dessa forma, os programas anuais e plurianuais e os projetos deles constantes, deverão ser justificados mediante estudos de viabilidade circunstanciados, com previsão das fontes de recursos, e das condições de financiamento e retorno dos investimentos.
Quando se pretender a aplicação de recursos a fundo perdido, deverá ser justificada a impossibilidade de retorno dos investimentos, por serem os benefícios difusos ou intangíveis, como os de natureza social e ambiental.
Como os programas e projetos deverão obter recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos - Fehidro, este deverá ter um regulamento especificando quais deles são potencialmente financiáveis e em que condições de carência, de taxas de juros, de prazos de amortização e outros requisitos.
Por outro lado, como se pretende que o Fehidro seja progressivamente auto-sustentável, com diminuição gradativa dos investimentos a fundo perdido ou subsidiados, há necessidade de estabelecimento de uma política de médio e longo prazos que assegure que o Fehidro se torne, efetivamente, um fundo rotativo.
Definida essa política, será possível simular o desempenho financeiro de Fehidro, com o horizonte de 10 anos, por exemplo, segundo critérios previamente estabelecidos de aplicação e retorno de seus recursos.
I.6.1. Análise econômico-financeira do Fehidro
O artigo 211 da Constituição do Estado de São Paulo determina a cobrança pela utilização de recursos hídricos, com aplicação do produto resultante em serviços e obras hidráulicas e de saneamento, previstos nos planos estaduais de recursos hídricos e de saneamento.
Essa definição política parte da constatação de que o recurso hídrico no Estado de São Paulo já é um bem escasso, com valor econômico, devendo ser paga sua utilização pelos seus usuários, públicos e privados. Essa cobrança deverá ser a principal receita do Fehidro, dependendo o seu início de legislação complementar, federal e estadual, e de regulamentos subseqüentes que permitam a instituição do sistema de cadastro e cobrança.
Experiências de outros países aconselham que se suponha a necessidade de um prazo de carência para que a cobrança pelo uso dos recursos hídricos se efetive. Por essa razão, há a necessidade de definição de uma estratégia para o início dessa cobrança, supondo-se, por exemplo, as seguintes fases:
I - desenvolvimento, a partir de 1991, de programa de comunicação social sobre a necessidade econômica, social e ambiental da utilização racional e proteção da água, com ênfase para a educação ambiental dirigida para o primeiro e segundo ciclos;
II - implantação, em 1991, do sistema integrado de outorga de direito de uso dos recursos hídricos, devidamente compatibilizado com sistemas correlacionados, de licenciamento ambiental e metropolitano;
III - cadastramento dos usuários das águas e regularização das outorgas de direitos de uso, durante a implantação do primeiro Plano Quadrienal de Recursos Hídricos 1992/1995;
IV - articulação com a União e Estados vizinhos tendo em vista a implantação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas de rios de domínio federal, durante o período 1992/1995;
V - definição de critérios e normas de instrumentos técnicos e jurídicos necessários à implantação da cobrança pelo uso da água, durante o período 1992/1995;
VI - implantação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, em conformidade com o estabelecido, de forma gradativa, tendo em vista, prioritariamente, promover a utilização racional e a proteção dos recursos hídricos.
Com essa diretriz, a avaliação econômico-financeira do Fehidro deverá supor que os serviços e obras a serem realizados a partir de 1991 deverão contar principalmente com recursos orçamentários, do Estado e dos Municípios, como contrapartidas de financiamentos, nacionais e internacionais.
Para dar início à cooperação Estado-Municípios, quanto a programas de mútuo interesse, no campo dos recursos hídricos, poderá ser utilizada a compensação financeira que receberão pela exploração hidroenergética em seus territórios, conforme Leis Federais nº 7.990, de 29/12/89 e 8.001, de 13/03/90 e os artigos 210 e 211 da Constituição Estadual.
A cobrança pela utilização dos recursos hídricos poderá ser a principal fonte para a amortização dos investimentos feitos inicialmente, o que é possível em face dos prazos de carência usuais, e para assegurar novos investimentos.
Uma importante definição política a ser feita diz respeito às dotações orçamentárias iniciais do Fehidro que determinarão o ritmo dos investimentos que serão realizados a partir de 1991.
Outra definição fundamental, diz respeito a aplicações a fundo perdido que o Estado deverá fazer para compensar a falta de realização de investimentos nos últimos 20 anos, pelo Estado e pelos Municípios, especialmente em tratamento de esgotos urbanos.
Como os investimentos em recursos hídricos deverão relacionar-se com aplicação de recursos em saneamento básico e em controle da poluição de recursos hídricos, de origem industrial, a análise econômico-financeira do Fehidro deverá considerar também os fundos correspondentes, existentes ou a serem criados.
No caso de ocorrer a ratificação do Fundo Estadual de Saneamento Básico - Fesb, conforme exigência do Artigo 38, das Disposições Transitórias da Constituição Estadual, a análise conjunta deverá ser feita com as subcontas existentes desse Fundo, respectivamente o Fundo de Água e Esgoto - FAE e o Procop, sendo que este financia o tratamento de esgotos industriais.
Na regulamentação do SIGRH deverá propor-se que o Fehidro tenha subcontas por bacias hidrográficas, visto que se prevê a aplicação da cobrança pela utilização de recursos hídricos, prioritariamente, na mesma bacia hidrográfica em que forem arrecadados. Por essa razão, a análise econômico-financeira poderá ser feita por subconta, referente a cada bacia hidrográfica.
Considerando que a bacia do rio Piracicaba foi escolhida como bacia piloto e modelo de gestão de recursos hídricos, a análise em questão deverá iniciar-se para essa bacia hidrográfica, para a qual já se tem proposta de elenco de programas prioritários.
A Figura 32 apresenta de forma esquemática os aspectos conceituais da avaliação econômica aqui referidos.
I.6.2. Análise de programas e projetos
Os programas e projetos a serem financiados pelo Fehidro dizem respeito a serviços e obras de aproveitamento múltiplo, racional, de controle, conservação, proteção e recuperação dos recursos hídricos.
Os programas podem ser classificados em duas grandes categorias: estruturais, quando relacionados com obras de aproveitamento múltiplo dos recursos hídricos ou de controle e recuperação da qualidade das águas, como as estações de tratamento de esgotos urbanos; não estruturais, os de natureza institucional, envolvendo ações de planejamento, disciplinamento, incentivo, controle, monitoramento, fiscalização e outras, assemelhadas.
Enquanto que os programas estruturais exigem investimentos vultosos, os não-estruturais, regra geral, dependem de legislação, regulamentos e, especialmente, de coordenação interinstitucional.
No caso paulista, há uma peculiaridade importante e avançada: a Constituição Estadual determinou a compensação aos municípios afetados por reservatórios e por leis de proteção de mananciais (Art. 211, Parágrafo único, Inciso 2) e a promoção do desenvolvimento desses municípios (Art. 207).
Institui-se, por esses dispositivos, uma espécie de "royalty" ambiental, devido aos municípios que têm áreas inundadas por reservatórios e preservam recursos hídricos, porém para a utilização por outros municípios. Os montantes necessários para essa compensação, financeira ou mediante programas de desenvolvimento, ainda não estão estabelecidos, mas é necessário supor-se que recursos do Fehidro poderão ser destinados a essa finalidade.
No caso de obras de aproveitamento múltiplo dos recursos hídricos, há um instrumento indispensável para a sua viabilização que é o rateio de custos das obras, entre os setores beneficiados.
Nos estudos de rateio de custos, há que considerar as finalidades em que o retorno dos investimentos pode ser assegurado por tarifas (produção de energia elétrica, abastecimento de água, navegação fluvial, irrigação) e as em que isto não é viável, por serem difusos os benefícios (controle de cheias, recreação, turismo, lazer, pesca).
Mesmo quando há possibilidade de se instituir tarifa, deve se ter em conta que os diferentes setores têm capacidade diferenciadas de investimento e amortização. Muitas vezes, a não contemporaneidade das demandas setoriais é uma dificuldade importante.
A falta de regulamentação da contribuição de melhoria dificulta a realização de obras de interesse comum, como as de controle de cheias.
No caso de obras de tratamento de esgotos urbanos, é necessário considerar investimentos contemporâneos em saneamento básico, relativos a coleta e interceptação dos esgotos. Outro ponto a destacar é a conveniência de participação dos grandes usuários dos serviços públicos de saneamento, especialmente as indústrias, nos custos das obras de tratamento coletivo, com eventual pré-tratamento de seus despejos. Em ambos os casos, é interessante a disponibilidade de linhas de financiamento aos industriais.
Quanto aos programas não estruturais, os custos envolvidos são muito menores, mas é freqüente que os recursos necessários não estejam disponíveis. O não desenvolvimento desses programas, de forma harmônica com os programas estruturais, pode diminuir a eficácia destes. Por exemplo, a racionalização do uso dos recursos hídricos, eliminando-se perdas e desperdícios, pode diminuir os consumos específicos de água, nos sistemas urbanos para até a metade, com economia importante nos investimentos. Por essa razão, é indispensável prever-se a aplicação de recursos, em geral a fundo perdido, em programas não-estruturais, o que reverterá em melhores resultados dos programas estruturais.
Programas não-estruturais, de importância fundamental, dizem respeito ao desenvolvimento institucional e tecnológico e à capacitação de recursos humanos, cuja falta pode trazer prejuízo insanável aos programas estruturais e aos demais programas não-estruturais. Muitas vezes, são condicionantes para o sucesso desses programas e merecem atenção especial, com destinação de recursos a fundo perdido.